특별법 제정으로 보는 ‘도시재생’ 전략은?

 

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 특별법 제정으로 보는 ‘도시재생’ 전략은?

 

 

 

 

코리아리포스트 2013-07-16

 

- 주거환경 개선 위한 도시재생의 제도적 기반 마련

- 심재민의원 “재개발·재건축 사업 제자리 찾아야”

 

특별법 제정으로 보는 ‘도시재생’ 전략은?

 

주거환경 개선 위한 도시재생의 제도적 기반 마련

 

심재민의원 “재개발·재건축 사업 제자리 찾아야”

 

 

박근혜 정부의 도시재생 활성화 사업이 본격화된다. ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’(이하 도시재생특별법)이 지난 달 4일 제정되어 오는 12월 5일 시행을 앞두게 된 것이다.

 

“도시재생”이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 말한다.

 

또한 “국가 도시 재생 기본 방침”이란 도시재생을 종합적·계획적·효율적으로 추진하기 위하여 수립하는 국가 도시재생전략을 말한다.

 

국토부 관계자는 “도시재생전략계획이란 전략계획수립권자가 국가도시재생기본방침을 고려하여 도시 전체 또는 일부 지역, 필요한 경우 둘 이상의 도시에 대하여 도시재생과 관련한 각종 계획, 사업, 프로그램, 유형·무형의 지역자산 등을 조사·발굴하고, 도시재생활성화지역을 지정하는 등 도시재생 추진전략을 수립하기 위한 계획”을 말한다고 밝혔다.

 

우리나라에 경우 ‘도정법’에 의한 재건축·재개발 관련 도시정비사업이 도시재생의 일면이라고 할 수 있다. 그러나 쾌적한 주거환경, 문화·경제적 기능 회복 등의 폭넓은 도시재생의 개념에 비해 그간 우리나라의 도시재생 범주는 그에 미치지 못한다는 게 부동산 전문가들의 평가였다.

 

이번 도시재생특별법의 국회 통과로 재생사업 추진이 예상되는 특정 지역 을 중심으로 아파트 가격이 상승하겠다는 전망도 나오고 있다.

 

안양시 심재민 의원은 “도시재생특별법은 기존 주민들의 삶의 터전을 보호하면서 생활편의와 도시미관을 동시에 개선하는 것이 목적”이라며 “전면철거를 하는 재개발, 재건축 사업인 경우 주민과 개발 주체 간 극심한 마찰을 빚으며 사회적 갈등을 증폭시킨다는 공감대가 확산된 것이 배경”이라고 설명했다.

 

그간의 경기침체로 인해 재개발·재건축 사업에 시공자들이 사업을 포기하는 일이 증가함에 따라 주거환경 개선을 위한 대안이 시급하다는 이유 등이 발단이 된 것이다.

 

이처럼 도시재생특별법이 제정됨으로 해서 정부가 ‘국가도시재생 기본방침’을 세우면 지방정부는 이를 토대로 도시재생 전략 및 활성화 계획을 수립하게 된다.

 

또한 자치단체도 필요시에 지방도시재생 위원회와 도시재생 지원센터 등을 설치하게 된다.

 

거기에다 지자체가 주민 제안에 따라 해당 지역의 물리적·사회적·인적 자원을 활용함으로써 공동체를 활성화하는 사업에 대해 국가와 지자체가 필요한 비용을 보조해주고 조세·건축규제 등 각종 특례지원을 할 수 있다.

 

국토부 관계자는 “오는 11월까지 시행령과 시행규칙 등 하위 법령을 제정하고 12월에 국가 도시재생 기본방침을 시행하겠다”며 “도시 지역 주거환경 개선을 위한 도시재생의 제도적 기반을 마련했다”고 밝혔다.

 

도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 주요 내용

 

도시재생 전략 계획

 

이번 도시재생특별법의 주요 목적은 “도시의 경제적·사회적·문화적 활력 회복을 위하여 공공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하고 도시의 경쟁력을 제고하며 지역 공동체를 회복하는 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지함”을 목적으로 하고 있다.

 

국토부는 “도시재생의 전담조직을 설치해 전략계획수립권자는 도시재생전략계획 및 도시재생활성화계획의 수립·지원 및 사업추진과 관련한 관계 기관·부서 간 협의 등을 위하여 도시재생 관련 업무를 총괄·조정하는 전담조직을 설치할 수 있다”고 명시했다.

 

또한 도지사와 자치구의 구청장 및 광역시 관할구역에 있는 군의 군수는 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 전담조직을 구성할 수 있게 했다.

 

이로써 전략계획수립권자는 도시재생을 추진하고, 도시재생전략계획을 10년 단위로 수립하여, 필요한 경우에 한해 5년 단위로 정비하도록 되어 있다.

 

국토부 정책 관계자는 “주민 등의 의견 청취도 활발히 진행될 것”이라며 “이번 도시재생특별법에는 도시재생전략계획을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 공청회를 개최하여 주민과 관계 전문가 등의 의견을 수렴하고 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다” 명시돼 있다고 밝혔다.

 

주민(이해관계자)은 전략계획수립권자에게 도시재생활성화지역의 지정 또는 변경을 제안할 수 있으며 공청회 또는 지방의회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정하면 도시재생전략계획에 반영된다는 것이다.

 

도시재생사업의 시행

 

도시재생사업은 이 법에서 정한 사항 외에는 해당 사업의 시행에 관한 사항을 규정하고 있는 관계 법령에 따라 시행하도록 했다. 즉 도시재생활성화계획이 고시되기 전부터 도시재생활성화지역에서 시행 중이거나 그 시행이 확정된 제2조제7호 각 목의 사업이 도시재생활성화계획에 포함된 경우에는 해당 사업을 이 법에 따른 도시재생사업으로 본다는 것이다.

 

 

도시재생 활성화를 위한 지원

 

업계 전문가들은 도시재생특별법의 시행에는 제정 과정에서부터 우려되는 문제들이 남았다고 지적했다. 그 중 가장 크게 우려되는 문제가 재원 문제다.

 

재개발·재건축 전문가는 “지난 2010년에도 법 제정이 진행됐지만, 실행에는 옮기지 못했다”며 이후에도 도시재생특별법이 발위 됐지만, 결국 폐기된 이유가 제정문제에 있어서 각 부처 간의 협의가 원활히 진행되지 못했기 때문”이라고 꼬집었다.

 

도시재생사업은 기존의 정비사업과는 달리 경제, 문화, 역사 등을 통합하여 진행하는 사업이다 보니 관계 부처 간의 협조가 절대적이다. 이에 따른 예산 마련으로 관계 부처 간의 진통을 격지 않을까 우려가 있다.

 

또한 도시재생특별법에는 “국가 또는 지방자치단체는 도시재생 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호에 대하여 그 비용의 전부 또는 일부를 보조하거나 융자할 수 있다”고 명시돼 있다.

 

항목을 살펴보면 ▲도시재생전략계획 및 도시재생활성화계획 수립비 ▲ 도시재생 제도발전을 위한 조사·연구비 ▲ 건축물 개수·보수 및 정비 비용 ▲ 전문가 파견·자문비 및 기술 지원비 ▲ 도시재생기반시설의 설치·정비·운영 등에 필요한 비용 ▲도시재생지원기구 및 도시재생지원센터의 운영비 ▲ 문화유산 등의 보존에 필요한 비용 등이 필요한 것이다.

 

문제는 ‘이 제정을 어떻게 마련하는가’이다. 한 소식통에 따르면 기획재정부는 내년 관련 정부 예산(안)을 이천억 만 원을 방영한다는 방침을 밝히고 국토교통부와 협의 중인 것으로 알려졌다.

 

업계 전문가들은 “국토부는 물론, 행정안정부, 문화체육부, 고용노동부, 지식경제부, 농립수산식품부 등도 도시재생사업과 관련이 있다”며 “앞으로의 도시재생사업이 순조롭게 진행되기 위해서는 이들의 긴밀한 협조가 필요”하다고 조언했다.

 

이는 도시재생특별법 제2조제 1호에 따른 사회적기업, 협동조합 기본법 제2조 제3호에 따른 사회적협동조합 등의 지역활성화사업 사전기획비 및 운영비 등으로 명시된다.

 

도시재생사업에 필요한 비용

 

도시재생특별법에 따르면 “국가는 지방자치단체의 재정상태 및 제24조에 따른 도시재생활성화계획의 평가 결과 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보조 또는 융자의 규모·비율 등을 달리 할 수 있다”고 규정한다.

 

또한 제28조(도시재생특별회계의 설치 및 운용)에 따라 전략계획수립권자는 도시재생 활성화 및 도시재생사업의 촉진과 지원을 위하여 도시재생특별회계를 설치·운용할 수 있고, 다만, 도지사는 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시재생특별회계를 설치·운용할 수 있도록 했다.

 

또한 도시재생활성화계획을 확정 또는 승인하려는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 도지사는 도시재생활성화계획에 국유재산·공유재산의 처분에 관한 내용이 포함되어 있는 때에는 미리 관리청과 협의하여야 한다. 이 경우에 관리청이 불분명한 재산 중 도로·하천·구거 등에 대하여는 국토교통부장관을, 그 외의 재산에 대하여는 기획재정부장관을 관리청으로 본다고 한다.

 

한 부동산 전문가는 “이번 특별법에는 조세 및 부담금의 감면 등의 조치가 명시되어 있다”며 “국가 및 지방자치단체는 도시재생 활성화를 위하여 필요한 경우에는 도시재생사업의 시행자에 대하여 ‘조세특례제한법’ 및 ‘지방세특례제한법’에서 정하는 바에 따라 법인세·소득세·취득세·등록면허세 및 재산세 등의 조세를 감면할 수 있게 하는 조항이 있으나 그 실효성 여부가 관건이라”고 평가했다.

 

이러한 도시재생사업 시행자에 대한 특례로는 도시재생특별법 제32조(건축규제의 완화 등에 관한 특례)가 있다.

 

이 내용은 전략계획수립권자 또는 구청장등은 필요한 경우 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 또는 같은 법의 위임에 따라 규정한 조례에도 불구하고 조례로 정한 건폐율 최대한도의 예외 등이 있다.

 

이에 재건축·재개발 전문가는 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 제77조와 관련한 위임 규정에 따라 조례로 정한 건폐율 최대한도의 예외를 뒀지만, 같은 법률 제78조에 따른 용적률 최대한도를 초과할 수 없다”는 것도 함께 명시 돼 있다고 말했다.

 

 

도시 재생 선도 지역

 

국토부는 “도시재생선도하는 지역에 대해 도시재생이 시급하거나 도시재생사업의 파급효과가 큰 지역을 직접 또는 전략계획수립권자의 요청에 따라 도시재생선도지역으로 지정할 수 있다”고 밝혔다.

 

전략계획수립권자는 제1항에 따라 도시재생선도지역의 지정을 요청하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 관계 전문가 등으로부터 의견을 수렴하고 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다는 것이다.

 

국토교통부장관은 전략계획수립권자에게 도시재생선도지역의 지정과 지원에 필요한 자료를 제출하도록 요청할 수 있다.

 

4가지 도시재생의 제도적 기반(계획수립·조직구성·지원안·선도사업)

 

심재민 의원(현 안양시의회 도시건설위원장) 인터뷰

 

“도시재생에 필요한 자금확보 절실”

 

“재개발·재건축 사업규제 완화 필요”

 

 

-도시재생특별법 배경은

 

심재민 의원 도시재생법이 통과되기 전까지만 해도 도시재생을 위한 법은 도시 및 주거환경정비법이 그 역할을 했다. 도정법은 사업성이 낮은 지방의 중소 도시에서 추진되기에는 분명히 무리가 있다. 때문에 사업성이 높은 수도권이나 대도시에서 개발이익에만 급급한 치중을 하다 보니, 곳곳에서 문제가 발생했다. 우선 원주민이 재정착을 못하여, 그들의 주거환경을 앗아가고 공동체를 해체시키는 결과를 낳았다. 결국 주민들의 분열로 야기 된 것이다.

 

국토부는 효과적인 도시재생에 필요한 국가의 역할과 지원 등을 강화하기 위해 지역공동체를 복원하는 도시재생특별법을 마련할 필요성을 느끼게 됐다. 따라서 국회는 도시재생특별법을 제정함으로써 향후 계획적인 도시재생 추진 체계를 만든 것이다.

 

우선 도시재생 대상지역으로 지정되려면 정부가 정한 요건에 충족되어야 한다. 국토부가 이 같은 내용의 도시재생 특별법 시행령을 지난 4일 발표했다. 이는 박근혜 정부의 국정과제로 추진 중인 ‘주민참여형 도시재생’을 위한 후속 조치다.

 

도시재생 대상지역을 살펴본면 인구감소, 산업쇠퇴, 주거환경 악화 등 3개 요건 중 2개를 충족하면 된다.

 

정부는 요건이 충족된 대상지역에 도시재생기반시설 설치, 정비, 건물 개보수, 도시재생지원기구 및 지원센터 운영비용, 마을기업 사업기획비 등을 지원한다.

 

국토부는 연말까지 국가도시재생 기본 방침을 마련하고 지자체의 요청을 받아 내년 3, 4월 중 도시재생 선도지역을 지정할 방침을 밝혔다.

 

-우선 공포된 도시재생특별법의 주요 내용을 4가지로 요약해보면 첫째가 ‘주민·지자체 중심의 계획수립’이다

 

심재민 의원 우선 간략하게 말하면, 도시재생특별법의 주요 내용은 크게 주민과 지자체 중심의 계획수립, 중앙과 지방의 조직구성, 도시재생사업의 지원, 선도사업 등 4가지로 나눠진다. 첫째가 ‘도시재생의 계획수립’ 으로 이 계획체계는 정부가 국가 도시재생전략을 제시하고, 주민, 지자체, 지역 전문가 등이 함께 모여 도시재생활성화시역에 재생계획을 수립하게 된다. 도시재생활성화계획의 유형은 두 가지로 나눠진다.

 

국가 핵심시설의 정비, 개발과 연계하여 고용, 사업기반 창출 및 문화, 의료 등 도시서비스 확충을 위한 도시경제기반형 활성화계획과, 생활권 단위의 생활환경 개선, 기초생활인프라 확충, 골목경제 살리기, 커뮤니티 활성화 등 소규모 일자리 창출과 복지전달을 목표로 하는 근린재생형 활성화계획이 있다.

 

이는 정부가 국가 도시재생전략인 ‘국가도시재생기본방침’ 을 제시하고, 주민·지자체·지역전문가 등이 도시재생활성화지역에 각종 H/W 및 S/W재생사업을 종합한 재생계획을 수립하는 것이 주요 골자다.

 

도시 전체 또는 일부 지역, 필요한 경우 둘 이상의 도시에 대하여 도시재생과 관련한 각종 계획, 사업, 프로그램, 유형·무형의 지역자산 등을 조사·발굴하고, 도시재생활성화지역을 지정하는 등 도시재생 추진전략을 수립하기 위한 계획을 말한다.

 

실질적인 도시재생을 위해서는 우선적으로 기반시설 확보가 필요하다. 종전 재개발, 재건축, 뉴타운사업이 물리적 정비였다면 도시재생은 지역 공동체를 기반으로 경제, 사회, 문화 등을 종합적 맞춤형으로 재생하는 것이다.

 

그러나 실질적으로 도시기반시설이 열악한 가운데 사업을 추진하는 것은 현실이 아닌 이상만을 추구하는 것은 아닐까하는 걱정이 되기도 한다.

 

-두 번째 요점인 중앙과 지방 조직의 구성은

 

심재민 의원 국무총리를 위원장으로 하는 도시재생특별위원회를 설치하고, 교육, 컨설팅 등 주민 재생역량 지원을 위해 도시재생기구(중앙) 및 도시재생지원센터(지방) 등을 설치하여 운영하게 된다.

 

법령에 따르면 지방도시계획위원회가 설치된 지방자치단체의 경우에는 지방도시계획위원회가 대통령령으로 정하는 지방위원회의 구성·운영 등에 대한 조건을 충족하는 경우 지방도시계획위원회가 지방위원회의 기능을 수행하게 했다.

 

또 전략계획수립권자는 도시재생전략계획 및 도시재생활성화계획의 수립·지원 및 사업추진과 관련한 관계 기관·부서 간 협의 등을 위하여 도시재생 관련 업무를 총괄·조정하는 전담조직을 설치한다. 도지사와 자치구의 구청장 및 광역시 관할구역에 있는 군의 군수는 필요한 경우 대통령령으로 정한다.

 

-도시재생에 필요한 기금확보는

 

심재민 의원 도시재생특별법의 세 번째 주요 내용은 ‘도시재생사업의 지원방안’이다. 국가·지자체는 도시재생 활성화를 위하여 도시재생에 필요한 비용을 보조·융자할 수 있고, 국·공유재산의 처분, 조세·부담금 감면, 건폐율·용적률·높이제한·주차장 설치기준 완화 등 규제 특례를 지원할 수 있다.

 

도시재생의 밑거름인 기반시설을 위한 기금확보는 반드시 필요하다. 당초 제정안에는 최대 10조원 규모의 기금을 조성하도록 하였지만, 국가와 지방자치단체 재정에 악영향을 줄 것이라는 의견도 있는 것은 사실이다.

 

이에 대한 대안으로 재산세의 일부나 정부 보조금 등으로 특별회계를 마련하여 일정 비율을 지원하도록 했지만 이미 용도가 정해진 세금의 일부를 전용하는 것은 쉽지 않다.

 

서민들이 집중돼 있는 주거환경을 개선하기 위해서는 공공의 자원 투입이 필수적이며 당초 제정안대로 최대 10조원 규모의 기금을 조성하여 기반시설비용을 지원함으로써 경제적 부담을 최소화하여야 할 것이다.

 

 

-앞으로도 개선하여야 할 점은

 

심재민 의원 마지막은 ‘선도사업’이다. 도시재생이 시급하고 파급효과가 큰 지역을 선도지역으로 지정하여, 예산 및 인력을 우선 지원할 수 있도록 규정하고 있다.

 

이로써 인구감소, 지역경제 침체, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시지역에 활력을 불어 넣는 도시재생 시책이 본격적으로 추진될 수 있는 제도적 기반이 마련되어 도시정비 업계에서는 환영의 분위기다.

 

그러나 이미 일부 지방자치단체에서는 도시재생특별법 입법과정에서부터 태스크포스팀구성, 도시재생 전략 워크숍 개최, 도시재생 전략 수립 계획 추진 등 이름과 방법은 다르지만 발 빠른 행정을 펼쳐나가고 있으니, 장기적인 안목에서의 국가 및 지방자치단체의 관리·처리 능력이 요구된다.

 

따라서 도시재생특별법에 대한 주민들의 기대감은 상당할 것이며, 시행령 및 시행규칙까지 제정·시행되어 본격적으로 추진되면 주민들의 즉각적인 재정지원 요구 등으로 인한 다소의 행정적 혼선은 충분히 예상할 수 있다.

 

각 지방자치단체에서는 지금부터라도 지방자치단체의 차원에서의 충분한 검토와 이에 대한 대책이 필요할 것이다.

 

 

-재개발·재건축 사업 규제 완화에 대해

 

심재민 의원 건폐율·용적률·높이제한·주차장 설치기준 완화 등 규제 특례 지원에 대한 신중한 검토의 필요성이 요구된다.

 

지난 수십 년 간 재개발·재건축사업 등에 대한 규제 완화와 규제 강화라는 흐름은 상호 반복적으로 지속되어 온 것은 사실이며 최근에는 규제 완화대책을 발표하고 있어 부동산 경기 회복이라는 경제적인 측면에서는 반가운 소식이다.

 

다만, 건축물 등에 대한 법률에 의한 규제는 기본적으로 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시키고, 부득이 일부 재산권을 제한하더라도 도시환경 개선 등의 공공복리의 증진에 이바지하는 것이 목적일 것이다.

 

이제는 부동산 경기 회복 등 우리 사회의 경제적인 측면과 쾌적한 도시환경 확보 등 공공복리의 증진이라는 두 마리의 토끼를 잡을 수 있는 지속가능하며 안정적인 규제가 확립되어야 한다.

 

더불어 본격적인 도시재생특별법 시행 이전 기존 도시재생 관련 법률과의 상충관계 여부에 대한 검토가 필요하다는 목소리도 있다.

 

도시재생과 관련된 법률인 ‘도시 및 주거환경정비법’ 및 ‘도시재정비촉진을 위한 특별법’과 나아가 ‘도시개발법’과의 통합에 대한 검토가 필요하다.

 

법을 제정함으로써 계획적이고 종합적인 도시재생 추진체제를 구축하고, 물리적·비물리적 지원을 통해 민간과 정부의 관련 사업들이 실질적인 도시재생으로 이어지도록 함으로써 궁극적으로 지속적 경제성장 및 사회적 통합을 유도한다고는 하지만, 실질적으로 구체화하고 실현시키는 것은 기존 법률이 주축이 될 수밖에는 없을 것으로 상호 법률간 상충 또는 행정기관 집행의 혼란은 있을 수밖에는 없을 것이다.

 

때문에 지금이라도 시행령, 시행규칙 제정 등으로 본격적인 도시재생특별법이 시행되기 전까지 기존 법률과의 상충관계 및 이에 따른 법률 개정 등에 대한 충분히 검토가 필요하다.

 

이제 도시재생은 기존의 천편일륜적인 재개발·재건축 정비 사업에서 벗어나, 기존의 형태로 가되, 원주민이 떠나지 않는 마을 공동체를 복원한다는 것이 골자가 되어야 한다.

 

도시재생은 박근혜 정부의 핵심사업이다. 문제는 이로 인해 수천억 원으로 넘어설 것으로 예상되는 재정이다.

 

이제 도시재생사업은 단순히 우리나라 어느 지역에 있는 정비사업 구역의 조합원들만의 문제는 아니다. 이번 도시재생특별법이 시행되는 2014년에는 현재 표류하고 있는 재개발·재건축사업이 제자리를 찾기를 바랄 뿐이다.

최종룡 기자