[스크랩] 2011년 이슈판결로 도시정비사업의 맥을 잡아라

 

 

 

 

        2011년 이슈판결로 도시정비사업의 맥을 잡아라

 

 

 

 

기사 입력: 2011-12-22

 

무상양도부터 서울시 시공자선정 논란까지

 

도시정비사업분야는 수많은 이해관계가 얽힌 고난이도의 고차방정식이다. 사업이 진행되면서 점점 답을 찾을 수 없는 미궁 속으로 빠져들고 사업이 정체되기 일쑤다. 이러한 특성 때문에 도시정비사업계에서는 소송대란이라고 불릴 만큼 많은 소송이 진행되고 있다. 소송을 통해 첨예하게 대립되는 갈등들이 해결되거나 봉합되어진다. 그래서 관련 전문가들이나 관계자들은 도시정비사업에서 소송은 “일종의 통과의례”라고 말하기도 한다. 시스템적인 문제와 다자간의 이해관계가 복잡하게 얽혀있기 때문에 어쩔 수 없이 많은 소송이 벌어질 수밖에 없는 구조란 의미다. 그래서 도시정비사업의 소송들을 살펴보면 정비사업의 문제점들이 확연히 보이는 경우가 많다. 다양한 이해관계와 문제점이 소송을 통해 노출되고 해결방향이 잡히면서 시스템의 보완이 이뤄지기 때문이다. 이에 뉴코리아리포스트는 소송을 통해 올해의 도시정비사업에 어떤 문제점이 불거지고 이를 어떻게 해결해 갔는지 짚어봤다.

 

 

<상반기>

 

무상양도 논란, 도시정비사업지를 뜨겁게 달궜다.

 

올 상반기, 도시정비사업지를 뜨겁게 달궜던 것은 두말할 필요없이 무상양도 논란이다. 무상양도 논란은 서울시가 지난해부터 끌고 왔던 이슈이다. 지금까지 서울시를 비롯한 각 행정청은 무상양도 대상인 도로나 공원 등의 기반시설을 용적률 인센티브를 주겠다는 조건으로 조합에게 유상 매입을 유도하고 기반시설설치비용을 부담토록 했다. 그러나 최근 판결을 통해 “용적률 인센티브를 받았다 하더라고 무상양도 대상인 기반시설을 조합에게 유상매입하도록 할 수 없다”는 판결이 이어지자 서울시는 “용적률 인센티브도 받고 무상양도도 받는 것은 이중혜택”이라고 주장하며 나선 것이다.

 

조합은 국공유지의 무상으로 조합에게 양도될 토지를 행정청이 용적률 인센티브를 주겠다는 명목으로 유상매입하게 만들었으니 억울하다는 입장이다. 더군다나 주택시장이 침체되어 미분양이 줄어들지 않는 상황에서 억지로 늘어난 일반분양분을 해소하는 것이 도리어 힘들다는 것이 조합의 판단이다. 반면 서울시는 “유상매입 하겠다고 용적률 인센티브를 받아 혜택을 누리면서 소송을 통해 유상매입하기로 한 토지를 무상으로 받아 가는 행정청을 우롱하는 것”이라고 주장한 것.

 

 
서울시는 무상양도에 대한 대비책으로 “만약 소송을 통해 이미 용적률 인센티브를 받은 조합이 무상양도를 받으려고 한다면 무상양도 비율만큼 용적률을 해당 지자체에서 조정하는 정비계획 직권 조정을 하겠다”고 내부지침을 세웠다. 이에 따라 소송에 이겨 무상양도를 받기 위해 행정청에 찾아갔던 조합 관계자들은 무상양도와 용적률 인센티브 중 택일하라는 황당한 상황에 직면하게 됐다. 당시 도시재정비업계에서는 이에 대해 “인가권을 무기로 유상매입을 유도하는 것이 잘못”이라면서 “잘못된 관행을 저질러 놓고 이중 혜택이라고 몰아붙이는 것은 아전인수격이다”는 비난의 목소리가 높다. 2011년 상반기의 두 소송은 이러한 상황에서 무상양도 논란을 더욱 뜨겁게 만든 소송이었다.

 

 

“현황 도로는 무상양도 안 된다”

 

 

 

 

불광제4구역주택재개발정비사업조합 소송

 

 

 

불광제4구역주택재개발정비사업조합 소송은 무상양도 대상으로 규정되어 있는 도로 중 도시관리계획으로 결정되어 설치되어 있지 않은 현황도로는 무상양도 대상이 아니어서 유상으로 매입해야 한다는 결정을 내린 것이다.

 

대법원 제1부(주심 민일영)는 지난 2월 24일, 불광제4구역주택재개발정비사업조합이 서울시 은평구청을 상대로 제기한 사업시행인가 일부취소소송에서 “무상양도 되는 정비기반시설’은 도시관리계획으로 결정되어 설치된 기반시설을 의미한다”면서 원심판결을 파기하고 사건을 원심법원에 환송했다. 재판부는 “사건 도로인 국유지는 현황이 도로이나, 도로관리청이 노선 인정 공고 등을 하여 직접 그 토지를 공공용 도로로 사용하거나 도로법에 따라 도로로 사용 또는 수용할 토지의 지번 및 소유자 등을 특정하여 도로구역의 결정·고시를 한 적이 없다”면서 “도시정비법 제65조 제2항 후단 소정의 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설’에 해당하지 않는다”고 판시했다. 이에 따라 불광4구역은 52억 상당 현황도로를 유상매입 해야 할 상황에 직면했다.

 

지난해까지 사법권의 시각은 도시계획상의 기반시설로 규정되어 있지 않아도 실사조사를 통해 실제로 도로로 사용된 골목길이나 아파트 단지 내 도로 등의 현황도로는 무상양도 대상에 포함된다는 판결 기조를 이어왔다. 법조계 일각에서는 기존의 판결이 뒤바뀐 것은 정책적 판단에 의한 부분이 크다고 입을 모으고 있다. 도시계획상의 도로가 아니지만 실제로 도로로 사용되고 있는 골목길 등의 도로는 주거환경 개선이 실제적으로 필요한 대부분 열악한 정비구역에 해당되기 때문에 도시정비사업의 현실을 외면한 탁상공론적 판결이라는 비난이 쏟아졌다.

 

 

 

 
헉! 무상양도지에 169억 사용료 “돈 들여 공원 지어줬더니 뭐? 사용료?”

 

 

 

 

반포주공2단지재건축조합 사용료부과처분취소소송

 

 

 

그리고 이어 대법원이 무상양도 된 공원을 공사기간동안 점유했으니 169억 원의 사용료를 내라고 판결해 무상양도 논란을 한층 고조시켰다.

 

대법원3부(주심 신영철 대법관)는 지난 2월 24일, 반포주공2단지재건축조합이 서울 서초구청을 상대로 낸 사용료부과처분취소소송에서 원고승소 판결 한 원심을 파기 선고했다. 재판부는 “공원부지를 재건축조합이 점유, 사용하는 데 대한 대가로 부과되는 점용료나 사용료가 사업시행으로 인해 면제된다고 본 원심 판결은 위법하다”고 판결했다. 대법원이 이같은 판결을 내자 사업지들은 비난의 목소리를 일제히 높이고 있다. 반포주공2단지 이영득 조합장은 “사업시행인가는 100% 토지 소유를 했을 때 이뤄진다”면서 “이번 판결은 사업시행인가를 통해 이미 무상양도 되어 내 땅이 된 곳의 사용료를 내라고 하는 것과 진배없다”고 말했다. 관련 사업지에서도 “땅 주면서 공원 지어 돌려달라고 해서 돌려줬는데 사용료까지 내라니 공공은 손도 안대고 코를 풀고 있다”고 비난의 목소리가 높다. 이번 서초구청은 공원부지에 대한 사용료를 부과했지만 향후 도로의 점용료도 부과 가능할 것으로 보여 관련 사업지의 부담은 더욱 커질 것으로 보인다. 도시재정비사업 관계자들은 “결국 사업시행인가 이후 국·공유지를 유상으로 매입하는 방법 밖에 없다”면서 “이렇게 해도, 저렇게도 배불리는 것은 공공일 뿐”이라고 한탄의 목소리를 높이고 있다. 조합에게 169억 사용료를 부과하는데 앞장섰던 한 공무원은 세수 확보를 한 공로를 인정받아 언론에서 영웅으로 등극했다. 해당 조합이 강남의 유명 재건축 단지였기 때문에 공무원의 노고는 더욱 돋보였다. 그러나 사건 조합이 사업성이 좋은 강남의 재건축 단지가 아니라 사용료 부과로 원주민들이 쫓겨나게 되는 사업성이 좋지 않는 정비사업지였다면 상황이 달라졌을 것이다. 이 대법원의 판결로 법령을 개정하지 않는 한, 모든 재건축 단지 내의 도로나 공원 등의 국·공유지는 사용료나 점용료를 내야하는 상황이 됐다. 사용료와 점용료가 무상양도 되는 국공유지에 부과될 경우 조합은 기반시설을 만들고 기부채납을 하기 위해 사용료나 점용료까지 지불해야 하는 이중고를 겪어야 한다. 결국 재주는 조합이 넘고 돈은 해당 관청이 번다는 비난을 면치 못하게 됐다.

 

이러한 상황을 정리해 준 것은 국토해양부였다. 국토해양부는 지난 8월 정비구역 내 국·공유지 사용료가 면제되고 무상양도 범위가 확대하는 방안이 담긴 ‘도시재정비 및 주거환경정비 제도 개선안’을 발표했다. 이 개선안을 통해 사업비 부담은 물론 분쟁으로 인한 사업기간 지연 등 문제를 줄일 수 있는 길이 열렸다. 국토부는 현재 현행법상 시행령 등 하위법령으로 제도개선이 가능한 사항들은 개정·추진하고 있다.

 

 

 

--------------------관련법령----------------------

 

제65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) ① 시장·군수 또는 주택공사등이 정비사업의 시행으로 새로이 정비기반시설을 설치하거나 기존의 정비기반시설에 대체되는 정비기반시설을 설치한 경우에는 국유재산법 또는 지방재정법의 규정에 불구하고 종래의 정비기반시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다.

 

 

 

②시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.

 

 

 

 
<중반기>

 

 

법제처, 도시정비사업 ‘힘의 변화’ 이끌어 내다.

 

 

 

지난 5월 12일, 법제처의 유권해석이 도시정비사업 업계를 뒤흔들었다. 국토해양부가 법제처에게 총회 의결을 위한 서면을 받는 업무나 투·개표관리 업무를 하는 자의 경우 정비사업전문관리업의 등록을 해야 하냐는 질의에 “정비사업전문관리업의 등록을 해야 한다”고 유권해서을 하면서 일대 풍운을 몰고 왔다. 이에 따라 기존 OS업체들과 정비업체 간의 업무영역을 놓고 조정이 불가피하게 됐다.

 

유권해석 이후 지난 6월 23일 수원지방법원 제31민사부는 구모씨 등 14명이 수원 팔달8구역 재개발조합을 상대로 정비사업전문관리 무등록업체인 한국조정중재협회가 서면결의서 징구 등의 총회 업무를 진행하는 것은 부적법하다며 총회 개최금지를 구한 가처분 소송에서 신청인들의 청구를 기각했다. 이 소송에 대해 법조계 관계자들은 “수원지법이 결과적으로는 마치 법제처의 유권해석에 반하는 시각을 보여준 것으로 보이지만 실제로는 법제처의 유권해석을 세분화해서 구체화시킨 것”이라고 분석했다.

 

재판부는 이 소송에서 총회대행업을 진행했던 한국조정중재협회가 정비업체의 업무를 위탁받았음을 전제했다. 즉 일부 총회진행업무에 대해 정비업체의 업무를 총회대행업체가 재위탁 받은 것으로 해석하면서 정비업체와 총회대행업체 간의 위상을 정립한 것이다. 이에 따라 위의 총회진행업무 진행시에 조합과의 협의 하에 정비업체가 총회대행업체에게 재위탁할 수 있다. 그리고 정비업체의 고유 업무로 판단했던 ‘설계자 선정의건’(제 6호 안건), ‘시공자 선정의 건’(제 7호 안건)의 서면동의서 징구에 대해서는 “채권자가 제출한 자료만으로는 한국조정중재협회가 조합원들로부터 총회 의결을 위한 서면결의서를 받고 있다고 인정하기가 부족하다”고 판단했다. 증거 부족으로 이에 대한 채권자들의 주장을 기각한 것이지 OS업체들의 가장 주요한 업무인 서면결의서 징구에 대해 정비업체로 등록하지 않고 업무진행이 가능하다고 판단한 것이 아니란 뜻이다. 재판부는 또한 이 소송에서 정비업 무등록 업체인 한국조정중재협회가 진행할 수 있는 총회 업무 중 적법한 업무는 ‘조합 임원 해임 안건’에 한정시켰다. 이 외의 안건에서 무등록업체들이 총회 업무를 진행하게 되면 법제처의 유권해석에 따라 결의가 부적법하다고 판단한 것으로 분석할 수 있다.

 

수원지방법원의 이번 결정은 총회대행업무를 진행하기 위해서 아웃소싱업체(이하 OS업체)와 정비업체 간의 상당한 위상변화를 예고하고 있다.

 

실제로 업체 선정이나 조합임원선출 등 조합의 의사결정에 대한 서면결의서의 영향력이 크기 때문에 이에 대한 징구권한을 선정된 정비업체가 가지고 있다는 것은 향후 상당한 변화가 예상된다. 정비사업지의 주요한 의사결정 과정에서 정비업체가 영향력이 높아졌기 때문이다. 만약 OS업체와 정비업체의 인수·합병이 이뤄지면 사업지에서는 자금력과 영향력을 가진 새로운 업군이 형성될 가능성도 있다.

 

이에 대해 한 OS업체 관계자는 “결국 기존 정비업체와 업무협약 구조로 OS업체들의 위상이 결정될 것 같다”면서 “정비업체와의 관계가 OS업체의 생존여부에 중요한 변수로 작용할 것으로 보인다”고 전했다. 그러나 이에 대한 법적 논란이 예상되고 있다. 또 다른 OS업체 관계자는 “정비업체보다 자금력이 풍부한 OS업체의 경우 부실한 정비업체를 인수하는 쪽으로 해결 방안을 잡을 것”이라며 “결과적으로 사업지에서 정비업체는 막강한 파워를 갖게 될 것”이라고 말했다.

 

 

 

-------------------------------관련법령------------------------------

 

제69조(정비사업전문관리업의 등록) ① 정비사업의 시행을 위하여 필요한 다음 각호의 사항을 추진위원회 또는 사업시행자로부터 위탁받거나 이와 관련한 자문을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 자본·기술인력 등의 기준을 갖춰 시·도지사에게 등록 또는 변경(대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경을 제외한다)등록하여야 한다. 다만, 주택의 건설·감정평가 등 정비사업관련 업무를 하는 정부투자기관 등으로 대통령령이 정하는 기관의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2005.3.18, 2006.12.28, 2009.2.6, 2010.4.15>

 

 

 

1. 조합 설립의 동의 및 정비사업의 동의에 관한 업무의 대행

 

2. 조합 설립인가의 신청에 관한 업무의 대행

 

3. 사업성 검토 및 정비사업의 시행계획서의 작성

 

4. 설계자 및 시공자 선정에 관한 업무의 지원

 

5. 사업시행인가의 신청에 관한 업무의 대행

 

6. 관리처분계획의 수립에 관한 업무의 대행

 

7. 제77조의4제2항제2호에 따라 시장·군수가 정비사업전문관리업자를 선정한 경우에는 추진위원회 설립에 필요한 다음 각 목의 업무

 

가. 동의서 징구(徵求)

 

나. 운영규정 작성 지원

 

다. 그 밖에 조례로 정하는 사항

 

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<하반기>

 

공공관리제도 시공자 선정시기 위법 논란에 휩싸이다.

 

 

 

중반기에 이어 2011년 하반기에서도 법제처의 활약은 돋보였다. 법제처는 공공관리제도 시행전부터 상임법에 위반된다고 논란에 휩싸였던 사업시행인가 이후로 늦춰진 공공관리제도 시공자 선정 시기가 위법하다고 판단했다. 지난 4일, 법제처는 국토해양부의 ‘시·도 조례에서 조합이 사업시행인가를 받은 후에 시공자를 선정하게 할 수 있는가’라는 질의의 회신에서 “시·도조례에서 조합이 사업시행인가를 받은 후에 시공자를 선정하도록 할 수는 없다”고 밝혔다.

 

법제처는 공공관리제도 시공자 선정시기가 잘못됐다고 판단한 주요 이유는 “현 공공관리제도의 시공자 선정시기는 법령의 위임 범위를 벗어나 반드시 사업인가 후에 선정토록 한 조례”라는 점이다. 도시 및 주거환경정비법(이하 도정법) 제11조제1항에서는 조합이 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 시공자를 선정하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 지난해 7월부터 시행된 ‘서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례’(이하 공공관리제도 정비조례)는 제정된 시·도조례의 규정을 근거로 사업시행인가를 받은 후에만 시공자를 선정하게 할 수 있게 한정했다. 법조문을 살펴보면 공공관리제도 정비조례 제48조 제2항에서 “사업시행계획서를 반영한 설계도서를 작성하여 입찰에 부쳐야 한다”고 규정했다. 사실상 사업시행인가 이후에 시공자를 선정해야 한다는 것이다. 법제처는 공공관리제도의 시공자 선정 시기에 대해 문제점을 지적하면서 두 가지 주요 근거를 들었다.

 

첫 번째는 지방자치법 제22조는 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’는 규정이다. 이 규정에 의해 도시정비사업은 국가사무로 법령의 위임이 있는 경우에 한하여 조례를 제정할 수 있는데, 도시정비사업에 있어 시공자를 선정하는 시기에 관하여 법령의 위임이 없다. 법제처는 또한 “개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에는 지방자치단체의 자치조례 제정권과 무관하게 이른바 위임조례를 정할 수 있다”면서도 “이때에도 그 내용은 개별 법령이 위임하고 있는 사항에 관한 것으로서 개별 법령의 취지에 부합하는 것이라야만 하고, 그 범위를 벗어난 경우에는 위임조례로서의 효력도 인정할 수 없다”고 관련 판례를 들어 판단했다.

 

두 번째는 도정법의 개정 취지다. 지난 2009년, 도정법은 법률 제 9444호로 개정되면서 시공자선정에 관하여 ‘주택재건축사업에 있어서 현행 사업시행인가 이후로 되어 있는 시공자 선정시기를 조합설립인가 이후로 조기화하여 사업 초기의 자금 확보를 원활하게 함으로써 사업 활성화를 기하고 조합의 전문성 보완을 통한 사업추진 능력을 향상시킬 수 있도록 함’이라고 개정 이유를 밝히고 있다는 점이다.

 

이러한 두 가지 근거에 의해 정비사업에 있어 법제처는 “시공자의 선정은 조합설립인가 이후에 선정할 수 있도록 하여야 한다”고 판단했다. 즉 서울시 조례로 시공자 선정을 사업시행인가 이후로 제한하는 것은 상위법령에 명백히 위반이라는 것이다.

 

 
법제처의 유권해석에 대해 서울시 공공관리과에서는 질의회신서를 통해 “법제처의 법령 해석이 사실상 구속력을 가지는 것은 인정한다”면서도 “법적 구속력이 없으며 사법기관이 법령해석과 다르게 판단할 경우 법제처의 해석은 효력을 잃는다”고 말했다. 그리고 이어 “서울시의 공공관리제도의 시공자 선정시기에 대한 헌법소원이 올 5월에 제기되어 심리 중이기 때문에 헌법재판소의 판단이 있을 때까지 법적안정성을 위해 개정 여부에 대한 판단을 보류하겠다”고 밝혔다. 그리고 서울시는 “헌법재판소가 법제처와 같은 판단을 할 때까지 서울시 조례는 유효하기 때문에 공공관리적용대상지는 사업시행인가의 내용을 반영한 설계도서를 작성해 시공자를 선정해야 한다”고 강조했다.

 

 

 

한편, 서울시 시공자 선정시기에 대한 문제 제기가 법제처 유권해석을 기점으로 봇물이 터지듯이 줄기차게 터져 나오고 있다. 우선 한국주택협회는 지난 21일, “공공관리제도의 시공사 선정시기를 규정한 서울시의 조례개정과 더불어 현재 국회에 계류 중인 ‘도시 재정비 및 주거환경정비법(이하 도시재정비법)’ 제정안 내용 중 시공사 선정시기를 시·도 조례로 정하게 한 것을 삭제해달라고 건의하기로 했다”고 밝혔다. 당사자인 조합들도 “사업지에 조금이라도 빨리 자금 수혈을 하기 위해서는 시공자 선정이 앞당겨져야 한다”고 목소리를 높이고 있다. 도시정비사업 관련 협력업체들도 공공관리제도의 한파에서 벗어나기 위해 시공자 선정 시기를 앞당기는 것에 대한 환영의 목소리가 높다. 조합을 대상으로 일을 했으나 용역대금을 못받고 있는 것이 현재 도시정비사업분야의 주요 협력업체들의 실상이다. 시공자가 선정된 후 건설사들을 통해 자금 유입이 들어와야지만이 용역대금을 받을 수 있는 협력업체들로서는 시공자 선정이 앞당겨지는 것만큼 반가운 일이 없다.

 

 

 

--------------------------관련법령----------------------------------

 

도시 및 주거환경정비법 제11조(시공자의 선정 등) ① 조합은 제16조에 따른 조합설립인가를 받은 후 조합총회에서 국토해양부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 정비사업의 경우에는 조합총회에서 정관으로 정하는 바에 따라 선정할 수 있다. <개정 2009.2.6>

 

서울시 도시 및 주거환경 조례 제48조(시공자등의 선정기준)

 

① 조합은 총회에서 경쟁입찰의 방법으로 시공자를 선정하여야 한다.

 

② 조합은 제1항에 따라 시공자를 선정할 때에는 법 제28조에 따라 인가된 사업시행계획서를 반영한 설계도서를 작성하여 입찰에 부쳐야 한다.

 

③ 추진위원회 또는 조합은 총회에서 경쟁입찰의 방법으로 「건축사법」제23조에 따라 업무신고를 한 자를 설계자로 선정하여야 한다.

 

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편도욱 기자 pdw@korearepost.com

 

출처 : 북아현 뉴타운을 만드는 사람들

글쓴이 : 서광(올드보이) 원글보기

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