[판례 해설] 재개발구역 세입자에게 임대아파트 입주권 외에 주거이전비도 지급해야

 

☞  naver "북아현뉴타운 공식 홈 페이지" 클릭  ☜

 

 

 

 

 

                                          [판례 해설]

      재개발구역 세입자에게 임대아파트 입주권 외에 주거이전비도 지급해야

 

 

 

 

 

 

도시개발신문 2012-10-08

 

2007.4.12 이후 사업시행인가를 받은 경우 재개발구역 세입자에게 임대아파트 입주권 외에 주거이전비도 지급해야

 

□ 대상 판결

ㅇ 대법원 2012.8.30선고 2011두31789판결(주거이전비 등)

ㅇ 원고 : 갑 외 3명

ㅇ 피고 : 전농7구역 재개발조합

ㅇ 원고 청구취지 : 주거이전비와 이사비를 지급하라.

ㅇ 소송결과 : 원고 승소(피고 상고 기각)

 

□ 판결 요지

토지보상법 시행규칙(2007.4.12 건교부령 제556호로 개정된 것, 이하 ‘구 시행규칙’이라 한다) 시행 이후에 사업시행인가 고시가 이루어진 구 도시정비법(2007.12.21 법률 제8785호로 개정되기 전의 것)의 정비사업에 관하여 세입자에게 지급되는 주거이전비에 대하여는, 특별한 사정이 없는 한 사업시행인가 고시 당시 시행 중인 개정 시행규칙이 준용되어 그 시행규칙에서 정한 보상대상자의 요건 및 보상금액에 따라 보상의무가 정해지는지(적극)?

 

□ 추진경위

- ‘05.9.10 정비구역 지정 공람공고

- ‘06.2.16 재개발구역 지정 고시

- ‘06.10.2 조합설립인가

- ‘06.11～12 주택세입자에 대해 주거이전비 보상청구권 또는 임대주택 입주권 중 하나를 선택하여 받을 수 있다는 안내를 하고 임대주택 공급신청을 받아 임대주택 입주권 부여

- ‘07.4.12 토지보상법 시행규칙 제54조제2항 개정

※ 세입자에 대해서 가구원수에 따라 3개월분의 주거이전비를 보상하되, 다른 법령에 따라 주택입주권을 받았거나 무허가건축물등에 입주한 세입자에 대해서는 주거이전비를 지급하지 아니함 ⇒ 주택입주권을 받았더라도 4개월분의 주거이전비를 지급하고, 무허가건축물등에 입주한 세입자가 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 1년 이상 거주했다면 주거이전비를 지급해야 함

- ‘07.7.5 사업시행인가 고시

- ‘08.4.1 보상계획 공고(일간신문)

- ‘08.5.29 관리처분계획 인가 고시

- ‘09.3.30 원고 소송 제기(서울행정법원 2009구합12228)

- ‘09.7.2 제1심 원고 승소

- ‘10.10.25 착공 신고

- ‘11.11.11 항소심(서울고등법원 2009누22265) 원고 승소(주거이전비 + 이사비 인용)

※ 피고 조합이 항소하였으나, 원고들이 부대항소로 이사비 추가 청구

- ‘12.8.30 상고심 원고 승소(피고 조합 상고 기각)

 

□ 원심(항소심) 판결이유

2007.4.12 개정된 토지보상법 시행규칙 부칙 제4조는 “개정된 제54조제2항은 시행규칙 시행 후 토지보상법 제15조에 따라 보상계획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 분부터 적용한다.”고 규정하고 있는바,

피고가 2007.4.12 이전에 원고들을 비롯한 세입자들에게 주거이전비 지급신청 또는 임대주택공급신청을 할 수 있다는 내용의 세입자대책 안내문을 보내고 같은 내용의 안내문을 이 사건 사업구역 내의 게시판에 게시하였다는 사정만으로 이 사건 사업에 관하여 2007.4.12 이전에 토지보상법 제15조에 따른 적법한 보상계획의 공고 및 통지가 이루어졌다고 보기는 어렵고, 달리 이를 인정할 자료가 없으며, 2008.4.1 이 사건 사업에 관한 보상계획을 일간신문에 공고한 사실이 인정되는 이상, 이 사건 주거이전비의 보상에 관하여는 개정된 토지보상법 시행규칙이 적용된다고 할 것이다.

※ 제1심 및 항소심은 주거이전비와 이사비를 사업시행인가 고시일인 2007.7.5 기준으로 산정하였다.

 

□ 대법원 판결이유

공익사업의 시행으로 인하여 이주하는 주거용 건축물의 세입자에게 지급되는 주거이전비는 토지보상법 및 시행규칙이 적용․준용됨에 따라 지급의무가 인정되는 것으로서, 도시정비법에 의한 정비사업의 사업시행인가고시가 있은 때에는 토지보상법에서 정한 사업인정 및 고시가 있은 것으로 간주되어 토지․물건 및 권리를 취득하거나 사용할 수 있는 법률상의 지위를 얻게 됨에 따라 토지보상법 제3조에 따라 토지보상법 규정이 준용되게 되므로,

개정 시행규칙 시행 이후에 사업시행인가 고시가 이루어진 정비사업에 관하여 세입자에게 지급되는 주거이전비에 대하여는, 특별한 사정이 없는 한 사업시행인가 고시 당시 시행 중인 개정 시행규칙이 준용되어 그 시행규칙에서 정한 보상대상자의 요건 및 보상금액에 따라 보상의무가 정해진다.

 

□ 해설

대법원은 피고 조합의 상고를 기각함으로써 원고들에게 주거이전비 청구권이 있다는 점을 재확인하였다. 하지만 원심과 대법원의 판결이유를 자세히 비교해 보면 미묘한 차이가 있음을 발견할 수 있다. 즉 2007.4.12 개정된 토지보상법 시행규칙 부칙 제4조에서는 개정된 제54조제2항은 시행규칙 시행 이후 보상계획을 공고하는 분부터 적용한다고 규정되어 있는데, 원심은 부칙 제4조의 문구 그대로 토지보상법 시행규칙이 개정된 2007.4.12 이후에 보상계획 공고가 있었음을 이유로 개정된 토지보상법 시행규칙 제54조제2항이 적용된다고 판단하였으나, 대법원은 2007.4.12 이후에 사업시행인가 고시가 있었음을 이유로 개정된 토지보상법 시행규칙 제54조제2항이 적용된다고 판단하였다.

 

단순히 생각하면 양 판결에 큰 차이가 없는 것처럼 보이지만 실무적으로는 다른 결과가 도출될 수 있다. 예를 들어 2007.4.12 전에 사업시행인가 고시가 있었으나 2007.4.12 이후에 보상계획 공고가 있은 경우에는 대법원 판결이유에 따르면 종전 토지보상법 시행규칙 제54조제2항이 적용되어 세입자가 임대아파트 입주권을 받은 경우 주거이전비 청구권이 없다. 하지만 원심 판결이유에 따르면 개정된 토지보상법 시행규칙 제54조제2항이 적용되어 세입자가 임대아파트 입주권을 받았다고 하더라도 주거이전비 청구권이 있다고 해석될 여지가 있다.

 

문리적으로 보면 원심 판결이유가 2007.4.12 개정된 토지보상법 시행규칙 부칙 제4조에 합치되는 것처럼 보이지만 왜 대법원은 이와 다른 판단을 하였을까, 그리고 그 판단은 정당한 것인가?

 

대법원은 이에 대하여 명쾌하게 설시하고 있지 않지만 재개발사업과 같은 정비사업에서 토지보상법상 보상계획 공고절차가 당연히 적용되는 것인가 하는 의문에서 출발했을 것으로 생각한다. 도시정비법 이전 시절부터 재개발조합에게도 강력한 수용권이 부여되어 있었지만 실제로 수용의 단계로 나아가는 것이 쉽지 않았고 보상계획의 공고절차를 밟지 않는 경우도 많았다. 따라서 이러한 현실적 상황을 고려하면 대법원 판례의 입장도 충분히 이해할 수 있다.

또한 대부분 사람들이 간과하는 있듯이 도시정비법 제40조는 정비사업의 시행을 위해 토지보상법을 ‘준용’하도록 규정하고 있지 ‘적용’하는 것으로 규정하고 있지 않다. 여기에서 준용이란 어떤 사항에 대한 규정을 그와 유사하긴 하지만 본질이 다른 사항에 대해, 필요한 경우 조금의 수정을 가하여 적용시키는 것이다. 따라서 준용은 입법기술상 편의를 위해 불가결한 수단이기는 하나 준용하는 법률과 준용되는 법률 간에 본질적인 차이가 클수록 준용되는 조문이 어떤 조문이고, 어떻게 수정 적용되는지 불분명한 문제점이 있다. 사실 재개발사업은 관리처분계획을 핵심으로 하는 사업으로 수용절차가 필연적인 것이 아니다. 따라서 입법 정책적 고려에 따라 수용권이 부여된 재개발사업에 토지보상법을 준용할 때에는 재개발사업의 특성과 현실에 맞춰 해석하는 것이 매우 중요하다. 

 

원래 토지보상법은 일본 토지수용법을 모델로 입법된 것으로 그 절차는 다음과 같다. 우선 토지보상법은 사업시행자가 먼저 존재하는 것을 전제로 하며, 사업시행자가 공익사업을 위하여 토지 등의 소유자와 그 토지 등의 취득을 위하여 협의매수를 하고, 수용이 불가피한 경우에 사업인정을 받아 다시 협의한 후 수용하도록 규정하고 있다. 하지만 정비사업의 경우 해당 정비사업의 범위와 정비계획을 결정하는 정비구역 지정처분이 먼저 존재하고, 이후 사업시행자로서의 정비조합 설립인가가 있은 후, 사업시행인가 및 관리처분계획 인가절차를 거치는바, 사업시행인가고시가 토지보상법상 사업인정 고시로 의제된다.

 

토지보상법은 사업인정과 수용재결이라는 2개의 행정처분을 중심으로 사업인정 고시일부터 1년 이내에 반드시 수용재결을 신청하도록 하고, 이 기간이 지나면 다시 사업인정을 받도록 하는 구조이다. 따라서 모든 손실보상의 기준시점은 사업인정고시일을 기준으로 하는 것이 원칙이다. 하지만 우리나라 대부분의 개발사업은 사업인정고시일 전에 해당 개발사업이 시행된다는 사실을 일반 국민에게 알리는 주민공람공고 등의 사전 절차를 두고 있는바, 이 단계에서 주택입주권 부여 또는 손실보상을 노린 투기행위가 이루어진다. 이러한 문제점 때문에 사업인정 이전의 시점 중 특정 시점을 기준으로 주택입주권 부여 또는 손실보상을 제한하는 규정이 필요하며, 토지보상법령상 세입자에 대한 주거이전비 지급에 관한 규정도 이러한 예의 하나이다.

 

즉 세입자가 주거이전비를 지급받기 위해서는 해당 공익사업의 사업인정고시 시점이 아닌 그 이전 단계로서 해당 공익사업이 시행된다는 사실을 일반 국민이 최초로 알게 되는 시점인 “공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날” 3개월 이전부터 거주하여야 하며(토지보상법 시행규칙 제54조제2항 본문), “공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날”은 “정비구역 지정을 위한 주민공람공고일”이다(도시정비법 시행규칙 제9조의2제3항).

 

대법원은 토지보상법 시행규칙상 문구를 그대로 해석하여 정비구역 내 세입자 주거이전비 지급청구권자는 정비계획이 외부에 공표됨으로써 주민 등이 정비사업이 시행될 예정임을 알 수 있게 된 때인 정비계획에 관한 공람공고일 당시 당해 정비구역 안에서 3월 이상 거주한 자를 대상으로 한다고 판시한 바 있다(대법원 2010.9.9. 선고 2009두16824 판결). 하지만 대법원 판례가 간과하고 있는 점은 해당 토지보상법 시행규칙 조문은 사업인정고시일 현재 손실보상 의무자인 사업시행자가 존재하고, 사업인정고시일 후 1년 이내에 모든 손실보상이 완료된다는 전제가 깔려 있다는 사실이다. 또한 유의할 점은 토지보상법은 사전보상의 원칙에도 불구하고 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 당시의 가격을 기준으로 한다는 사실이다(토지보상법 제67조제1항). 결국 손실보상 청구권이나 그 가액은 보상계획의 공고 또는 사업인정고시 등이 있은 날을 기준으로 하는 것이 아니다.

 

비록 주거이전비가 공익사업 시행지구 안에 거주하는 세입자들의 조기이주를 장려하여 사업추진을 원활하게 하려는 정책적인 목적과 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적인 차원에서 지급하는 성격의 금원, 즉 생활보상적 성격의 것이라고 하더라도 이러한 손실보상의 원칙이 그대로 적용되어야 한다. 따라서 주택재개발구역 내 세입자에 대한 주거이전비 지급청구권은 정비구역 지정을 위한 공람공고일 현재 3개월 이상 거주한 세입자와 사업시행자가 주거이전에 대하여 합의하는 시점 또는 이에 대한 재결 시점에 발생한다고 보아야 한다. 결론적으로 정비구역 지정을 위한 공람공고일 현재 3개월 이상 거주한 세입자에게는 추상적인 주거이전비 청구권(엄밀하게는 “기대권”으로 표현할 수 있을 것임)이 발생하기는 하나 그 구체적인 지급시기와 금액 등 구체적인 주거이전비 청구권은 사업시행인가 이후 실제 주거이전의 단계로 나아갈 때에 비로소 발생하는 것으로 이해하는 것이 옳다(이 사건의 원고들은 정비구역 지정 공람공고일 3개월 전부터 관리처분계획 인가 이후까지 거주하여 구체적인 주거이전비 청구권을 갖는다).

 

다만, 유의할 점은 다른 공익사업과 달리 재개발사업은 정비구역 지정부터 실제 이주까지 5년에서 10년까지 상당한 시간이 소요된다는 점이다. 따라서 대법원 판례처럼 정비구역 지정을 위한 공람공고일 현재 3개월 이상 거주한 세입자에게 무조건 주거이전비 청구권이 생기는 것처럼 해석하면(엄밀하게 이야기하면 대법원 판례는 정비구역 지정을 위한 공람공고일을 세입자 주거이전비 보상대상자 결정기준일로 보며, 주거이전비 지급의무 발생시점은 사업인정 고시일로 본다. 대법원 2012.4.26. 선고 2010두7475 판결 참조) 비록 세입자가 개인적인 사정에 의거 퇴거하는 경우에도 주거이전비 청구권이 발생하는 것으로 되어 부당하지만, 해당 세입자가 주택 소유자의 부당한 퇴거요구에 따라 퇴거한 경우에는 이를 보호할 필요도 있다. 따라서 정비구역 지정을 위한 공람공고일 현재 3개월 이상 거주한 세입자가 사업시행 인가 후 실제 이주가 필요한 시점까지 거주할 경우 주거이전비 지급청구권이 생긴다고 보아야 하나, 예외적으로 해당 세입자가 주택 소유자의 부당한 계약 갱신 거절 등의 사유로 미리 퇴거한 경우에는 여전히 주거이전비 지급청구권을 갖는 것으로 보아야 한다.

 

강신은 도시개발아카데미 원장