정비사업구역 내 국·공유지 관련 문제 개선돼야

 

 

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정비사업구역 내 국·공유지 관련 문제 개선돼야

 

 

 

 

 

 

 

코리아리포스트 2013-03-26

[코리아리포스트=김진성기자]코리아리포스트에서는 주택경기의 침체 등으로 고전을 면치 못하고 있는 재건축·재개발 등 정비사업의 활성화를 위해 정비사업의 패러다임 변화를 모색하는 기획 시리즈를 진행하고 있다. 지난호에서 정비사업 임대주택 매입의 문제점 등을 살펴본 것에 이어 이번호에서는 국·공유지 무상양도 및 매입의 문제 등에 대해 살펴보고자 한다.

① 총론 - 정비사업 조합원의 현실

② 정비사업 임대주택 매입 현실화 ‘절실’

③ 정비사업구역 내 국·공유지 관련 문제 개선돼야

대부분의 정비사업 구역 내에는 사유지뿐만 아니라 상당한 면적의 국·공유지가 존재하고 있다. 또한 이와 같은 정비사업 구역 내 국·공유지의 규모는 조합, 나아가 조합원들의 입장에서 상당히 중요한 문제가 아닐 수 없다. 국·공유지의 유상 매입비용이 당초 예상을 상회한다면 사업성에 지대한 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 특히 최근과 같이 정비사업이 고전을 면치 못하고 있는 상황에서 국·공유지 유상매입 비용은 자칫 사업에 큰 걸림돌로 작용하기도 한다. 많은 정비사업장에서 정비기반시설 유·무상양도와 관련한 소송이 빈번하게 발생하고 있는 이유다.

게다가 정비사업 구역 내 국·공유지 유·무상양도와 관련된 문제는 조합원들의 입장으로서는 상당히 불합리한 점이 많아 정비사업의 위기와 함께 불만이 더욱 고조되고 있다. 어떤 사정일까.

현실 외면하고 있는 무상양도 대상 정비기반시설의 범위

도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)은 제65조 (정비기반시설 및 토지 등의 귀속) 제2항을 통해 “시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인해 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다”고 규정하고 있다. 정비기반시설은 △도로 △상·하수도 △공원 △공용주차장 △공동구 △녹지 △하천 △공공공지 △광장 △임시수용시설 등을 말한다(도시정비법 시행령 제58조).

위 법 규정의 내용만을 보면, 각 조합이 정비사업을 통해 만들어 국가 등에 무상으로 제공하는 정비기반시설의 설치는 정비사업으로 용도 폐지되는 이전 정비기반시설의 무상양도분 만큼 비용보전을 받을 수 있어 조합으로서도 크게 부담이 되지 않는 것처럼 생각되기도 한다.

하지만 ‘무상양도 대상인 정비기반시설’의 범위는 대개의 조합원들이 생각하는 ‘정비사업 구역 내 용도 폐지되는 정비기반시설 전체’가 아니라는 데에서 첫 번째 불합리한 문제가 발생한다. 정비사업 구역 내 국·공유지 중 도로법 및 동법 시행령에 따른 도로구역의 결정 고시 없이 이용되고 있는 도로는 무상양도 대상에서 제외되고 있는 상황에 대한 이야기다.

지난 2011년 2월 대법원은 서울 은평구 모 재개발조합이 은평구청장을 상대로 제기한 사업시행인가처분 일부 취소 소송(2010두22498)에서 “도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 도시관리계획으로 결정돼 설치된 국가 등 소유의 정비기반시설을 의미한다고 봄이 상당하다”며 사실상 공중의 통행에 제공된 도로로 이용돼 왔다는 사정 등을 이유로 “해당 국유지가 정비사업 시행으로 인해 용도 폐지되는 정비기반시설에 해당한다”고 판단한 원심의 판결을 뒤집었다.

하지만 이는 도시정비법 해당 규정의 법리적 해석에 충실해 엄격한 잣대를 적용한 나머지 현실에서 문제되는 점을 간과한 측면이 크다.

정비사업은 주거환경이 열악한 환경에서 진행되는 만큼 통상적으로 용도 폐지되는 정비기반시설은 새롭게 설치되는 정비기반시설에 미치지 못하는 것이 사실이다. 이러한 상황에서 정비사업이 진행되는 지역에 만연해 있는 ‘도시관리계획 없이 형성된 협소한 도로’ 등에도 이와 같은 엄격한 잣대를 적용하는 것은 조합원들의 부담으로 이어질 수밖에 없다.

때문에 많은 정비사업 전문가들은 “국유재산법 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 등과 마찬가지로 도시관리계획으로 결정된 도로와 현황 상 도로를 동일선상에서 바라봐야 한다”고 입을 모은다.

또한 많은 정비사업 현장에서는 “기본적으로 도로 등의 정비기반시설의 설치 및 유지는 국가 등의 책임임에도 불구하고, 국민들이 기존의 협소한 도로로 인해 입게 되는 피해는 그대로 방치하다가 정비사업을 진행 시 이를 유상 매입해 새롭게 개선하라는 꼴”이라며 “이는 공공의 책임을 정비사업을 진행하는 민간에 전가하는 것”이라는 비판의 목소리가 나오기도 한다.

한편, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 평가금액이 새롭게 설치되는 정비기반시설의 설치비용을 초과하는 경우에는 국가 등이 용도 폐지되는 정비기반시설 전부를 무상으로 양도해야 하는 것은 아니다.

이와 관련해 법제처는 지난 2011년 12월 “도시정비법 제65조 제2항 후단 규정은 민간 사업시행자에 의해 새롭게 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정”이라며 “제65조 제2항의 규정을 반대해석해보면, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 정비기반시설의 평가금액이 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용을 초과하는 경우에 그 초과 부분을 어떻게 처리할 것인지가 명시적으로 규정돼 있지는 않다고 하더라도, 그 초과하는 부분을 무상으로 양도할 수는 없다고 봐야 할 것이어서, 그 초과하는 부분에 대해서는 해당 행정청이 매각 등의 필요한 조치를 할 수 있다고 봐야 할 것”이라고 유권해석을 내놓은 바 있다.

결국 정비사업 조합원의 입장에서는 용도 폐지돼 무상 양도되는 정비기반시설이 새롭게 설치될 정비기반시설에 미치지 못할 경우에는 그 차액만큼의 부담을 감수해야하고, 그 반대의 경우에는 일정 정도의 이익을 볼 수는 없는 셈이다.

도로 감정평가, 공공과 민간 다른 잣대 적용 가능

위와 같이 현재 관련법이 현황상의 도로를 무상 양도되는 정비기반시설로 보지 않도록 하고 있는 것을 ‘불합리하지만 어쩔 수 없는 상황’ 정도로 치부하더라도, 해당 도로의 유상매입가격을 결정짓는 감정평가와 관련된 문제가 남는다. 관할관청이 현황상 도로인 국·공유지를 조합측에 매각하기로 하면서 사업시행인가 고시일을 기준으로 평가하되, 향후 용도폐지돼 대지로 사용될 것을 감안해 대지로써 평가하도록 감정을 의뢰한 것이 현행법상 문제가 될 것이 없기 때문이다.

대법원은 지난 2010년 1월 위와 같은 행정청의 조치와 관련해 진행된 소송(2009다69548)에 대해 “도시정비법이 제66조 제6항을 통해 ‘정비사업을 목적으로 우선 매각하는 국·공유지의 평가는 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한다’고 규정하고 있는 것은 매각하는 토지의 평가 기준일자를 규정하는 것이지 그 평가방법까지 규정하는 것으로 보이지는 않고, 반드시 그 기준시기의 현황에 의해 평가하도록 하는 평가방법까지 함께 규정한 것이라고 해석하기는 어렵다”며 “위와 같은 조치가 부당이익에 해당하는 것은 아니다”라고 판결했다.

물론 위 판결이 “현황상 도로인 국·공유지를 소유하고 있는 행정청은 무조건 용도 폐지돼 대지로 이용할 것을 감안해 해당 도로를 대지가로 매각해야 한다”는 것을 의미하는 것은 아니지만, 행정청이 해당 도로를 대지가로 매각하기로 방침을 정한다면 조합측이 법적으로 이에 이의를 제기할 수 없는 것을 의미하는 만큼 조합으로서는 상당히 불합리한 부분이 아닐 수 없다.

게다가 정비사업 현장에서 관리처분계획 등을 위해 종전자산평가를 하면, 조합원들이 소유하고 있는 도로의 경우 인근 대지의 1/3 이하로 저평가 되고 있는 것이 현실이다. 조합원들로서는 자신들이 갖고 있는 도로는 저평가해야 하는 반면, 국·공유 도로는 대지로 평가해 매입해야 하는 불합리한 일이 발생할 수 있는 셈이다.

국·공유지 무상양도와 용적률 인센티브, 선택의 문제?

도시정비법은 국·공유지 무상양여와 관련된 문제와 용적률 완화의 문제를 따로 분리해 규정하고 있다.

또한 무상양도와 용적률 인센티브 문제에 대해 대법원 역시 “도시정비법 제65조 제2항 후단 규정의 입법취지 및 그 법적 성격과 함께, 도시정비법 등 관련법령에서는 후단규정의 적용을 배제할 수 있는 예외규정을 두고 있지 않으므로 후단규정에 따른 사업시행자의 권리를 제한하는 예외를 함부로 인정할 수 없음은 법치행정의 원칙상 당연히 요구되는 일이고, 만약 이와 달리 법령에 근거도 없이 행정청과 사업시행자의 합의에 의해 후단규정의 적용을 배제할 수 있다고 한다면 특히 정비계획 결정 및 사업시행인가와 관련해 행정청이 우월적 지위에 있는 행정법 관계의 특수성에 비춰 볼 때 사실상 후단규정의 취지가 몰각될 위험이 있다”며 “행정청과 사업시행자 사이에 사업시행자가 정비기반시설을 설치하는 것에 대한 보상으로 용적률 제한의 완화와 같은 다른 이익을 얻는 대신 후단규정을 적용하지 않기로 하는 합의를 했고, 그에 따라 실제 사업시행자가 다른 이익을 얻은 바 있다 하더라도 그러한 사정만으로 후단규정의 적용을 배제할 수는 없다”는 판결을 내린 바 있다.

하지만 일부 지자체의 경우 기부채납으로 용적률이 증가한 경우에는 기존의 용도폐지되는 기반시설을 유상으로 매입하도록 지침을 정하고 정비사업조합측에 선택을 강요해 문제가 되기도 한다.

그렇다고 해서 조합으로서는 “법대로 하겠다”고 지자체에 각을 세우기도 쉽지 않은 일이다. 대법원 판례에서도 언급하고 있듯이 지자체는 정비사업 과정의 인가권을 갖고 있는 ‘강자’인 탓이다. 이에 따라 조합, 나아가 조합원들은 울며 겨자 먹기 식으로 용적률 인센티브를 위해 국·공유지의 유상매입을 선택해 많은 비용을 소요하는 부담을 안는 웃지 못 할 일이 발생하기도 한다. 이 또한 개선돼야 할 부분이다.

김진성 기자