재건축·재개발 사업장 결국 ‘국공유지 사용료 폭탄’ 맞나?

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권익위 부과 움직임에 조합들 거센 반발

재건축·재개발 사업장 결국 ‘국공유지 사용료 폭탄’ 맞나?

 

 

 

 

 

 

 

 

하우징헤럴드 2013.08.14

 

권익위 “관리소홀로 1천631억원 세원 탈루” 지적
감사원에 서초구청 신고서 이첩… 적극 실태조사

 

 

 

국공유지 사용료 부과가 전국으로 확대될 것으로 보여 전국 재개발·재건축 조합들의 피해가 우려된다. 최근 국민권익위원회는 “전국 지자체들의 관리소홀 등으로 재개발·재건축을 통해 거둬들여야 할 수천억원의 세원이 탈루되고 있다”며 “대법원의 판결에 따라 사용료 등이 면제될 수 없는데도 대부분 지자체에서는 이를 자의적으로 해석해 방치하고 있다”고 지적했다. 겉으로는 일선 지자체 담당자들을 질타했지만 실제로는 ‘숨어있는 세수’를 모두 거둬들이겠다는 속셈이다. 서울 서초구 등 세수확보를 위해 혈안이 돼 있던 일부 지자체에 이어 권익위까지 합세한 것이다. 졸지에 ‘사용료 부과’라는 부담금 폭탄을 얻어맞게 될 위기에 놓인 전국 재개발·재건축 조합들은 거세게 반발하고 있다.

▲권익위, 서울 서초구로부터 부패사건 신고접수=한동안 잠잠했던 국공유지 사용료 부과가 권익위에 의해 또다시 수면 위에 올랐다. 권익위에 따르면 서초구로부터 대부분의 지자체들이 국공유지 사용료를 징수해야 하는데도 방치하고 있다는 내용 등으로 부패사건이 접수된 것으로 알려졌다. 이후 사실 확인절차를 통해 조사한 결과 대부분의 지자체들이 국공유지 사용료를 부과하지 않고 있는 것으로 나타났다.

지난달 22일 권익위는 지난 2월부터 5월까지 전국 17개 광역자치단체 감사실을 통해 지난 2003년 7월 〈도시 및 주거환경정비법〉이 시행된 이후부터 2012년 2월 관련 규정이 개정되기 전까지 약 8년6개월 간의 자료를 제출받아 분석한 국공유지 사용료 부과처분 현황을 공개했다.

그 결과 현재 전국에서 추진하고 있는 재개발·재건축사업 중에서 용도폐지되는 도로·공원·녹지로써 사용료나 점용료의 부과대상인 곳은 모두 323곳에 달하고, 현재 미착공 상태로 향후 공사가 시작되면 사용료를 부과해야 할 대상은 197건에 사용료는 1천650억원에 달하는 것으로 집계됐다.

이 중 현재까지 사용료 등의 부과조치를 취한 지자체는 서울 서초구 3건(260억원), 부산 해운대구 3건(1억5천600만원) 등 총 7건이며, 징수액은 262억6천200만원에 불과하다는 게 권익위의 주장이다. 또 지난 2009년 말까지 준공되면서 조합을 청산해 부과대상이 소멸되는 등 사실상 부과나 징수가 불가능한 사업장은 12건, 사용료는 58억원인 것으로 추정했다.

권익위는 “지자체들이 재개발·재건축사업과 관련해 관계법령에서 정한 절차에 따라 사용료 등을 부과·징수해야 하는데도 이를 소홀히 해 수천억원의 세원이 탈루되고 있다”며 “특히 이 중에서는 당장 부과가 시급한 것만 해도 최소 110건에 금액으로는 1천631억원에 달하는 것으로 조사됐다”고 밝혔다.

▲대법원 판결로 국공유지 사용료 부과 적법=국공유지 사용료 징수가 논란이 됐던 이유는 법률상의 허점을 이용해 전국 최초로 관내 재건축조합들을 상대로 사용료를 부과하면서 시작됐다.

지난 2009년 5월 서초구는 반포주공2단지 재건축조합에게 착공시점부터 준공 시까지 점유하고 있던 시·구 소유의 공원에 대한 사용료로 169억5천만원을 부과했다. 하지만 조합은 ‘사용료 부과처분 취소소송’을 통해 이의를 제기했다. 당시의 쟁점은 인허가를 대가로 부과되는 ‘수수료 등’에 사용료가 포함되는지 여부였다.

이를 두고 1심과 2심 재판부에서는 ‘수수료 등’에 사용료도 포함된다고 판단하면서 조합의 손을 들어줬다. 하지만 대법원이 사용료는 ‘수수료 등’에 해당하지 않는다며 원심을 뒤집었다. 결국 고등법원으로 파기환송 됐고, 하급심에서는 평가기준만 달리해 60억원의 사용료를 부과하도록 했다. 이를 두고 양측이 서로 불복해 재상고하면서 현재 대법원에 계류 중이지만 사용료 부과가 불가피할 것으로 보인다.

이로 인해 사건명만 다를 뿐 국공유지 사용료에 대한 내용은 똑같은 반포주공3단지와 반포미주 역시 사용료 등이 부과된 상태다. 반포주공3단지는 공원에 대한 사용료로 81억원이, 반포미주는 녹지에 대한 대부료로 10억원이 각각 책정됐다. 나아가 서초구는 대법원의 판결을 터 잡아 방배2-6구역에 대해서도 도로에 대한 점용료로 33억원을 부과할 계획이다.

▲감사원에 실태조사 요청… 세수 확보에 총력=권익위는 대법원의 판결을 토대로 각 지자체를 압박해 본격적인 세수 확보에 나설 방침이다. 사용료 부과율이 저조한 이유는 대법원의 확정판결 등이 있는데도 지자체 담당자들이 법규에 대한 검토를 소홀히 했기 때문이라는 게 권익위의 시각이다.

권익위는 “재개발·재건축을 담당하는 공무원들이 관행적으로 관련 법에 대한 검토를 소홀히 해 사용료 등의 부과대상 여부를 파악하지 못하기 때문이다”며 “사용료 수입은 지자체의 주요 수입원인데도 세원 부족에 시달리는 지자체가 이를 부과하지 않고 방치하는 것은 심각한 문제”라고 밝혔다.

이에 따라 권익위가 서울 서초구로부터 접수된 신고서를 감사원에 이첩하는 등 적극적인 실태조사에 나설 방침이어서 업계에 큰 파장이 일 것으로 예상된다.

 

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작년 2월 도정법 개정 前 사업시행인가 조합에 ‘불똥’

 

■ 부과 대상은
그동안 재건축사업은 법적인 안전장치가 없어 국공유지 사용료를 내야 했다. 반면 재개발·도시환경정비사업의 경우에는 법 개정을 통해 국공유지에 대한 사용료나 점용료를 면제받을 수 있는 근거가 마련됐다. 다만 최초로 사업시행인가를 신청한 분부터 적용함에 따라 논란은 여전할 것으로 보인다.

지난 2011년 2월 대법원 제3부(주심 신영철 대법관)는 반포주공2단지 주택재건축조합이 서초구청장을 상대로 낸 ‘사용료 부과처분 취소’ 소송에서 “구 도정법에는 주택재개발사업 및 도시환경정비사업에 한해 국·공유지의 사용·수익허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있다”며 “재건축구역 내에 공원부지를 점유·사용하는데 대한 대가로 부과되는 점용료나 사용료가 면제된다고 본 원심판결은 위법하다”며 사건을 고등법원으로 돌려보냈다.

다시 말해 대법원은 〈도정법〉 제32조에 따라 사업시행인가를 받은 경우 국공유지에 대한 사용·수익허가의 의제처리는 재개발과 도시환경에 한정하고 있기 때문에 재건축은 해당되지 않는다고 판단한 것이다.

나아가 〈도정법〉상 면제되는 것으로 정한 ‘당해 인·허가 등의 대가로 부과되는 수수료 등’에는 사용료가 포함되지 않는다고 판결한 바 있다.

이와 함께 법적 근거가 마련돼 있지 않아 재건축의 경우에는 국공유지 사용료 부과대상에서 벗어나기 힘들 것으로 보인다.

반면 재개발·도시환경의 경우에는 지난해 2월 법 개정을 통해 국공유지 사용료를 면제받을 수 있게 됐다. 하지만 법 시행일 이전에 사업시행인가를 받았던 사업장들은 여전히 부과대상이다.

지난해 2월 개정된 현행 〈도정법〉 제32조제6항에 따르면 “정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시·도조례에 따라 해당 인·허가 등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지·공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다”고 규정돼 있다. 기존에 ‘수수료 등’으로 규정하고 있던 것을 ‘사용료 또는 점용료’로 개정하면서 구체화한 것이다.

다만 부칙 제7조 국유지·공유지 사용 및 점용에 관한 적용례에서 “제32조제6항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 사업시행인가를 신청하는 분부터 적용한다”고 규정하고 있다.

따라서 현행 법규정에 따라 지난해 2월을 기준으로 이미 사업시행인가를 받았던 사업장들은 사업유형을 불문하고 모두 사용료 부과대상이 된다는 얘기다.

 

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정부, 사용료 면제에 ‘인색’
2003년 7월 재건축만 제외

 

■ 변천 과정은
그동안 정부는 수차례에 걸쳐 법 개정을 진행했지만 유독 국공유지 사용료 면제규정에 대해서는 인색했다는 게 업계의 지적이다. 실제로 정비사업의 국공유지 사용료 면제와 관련된 개정은 〈도정법〉 시행 후 지난 2월 단 한차례에 불과하다. 게다가 법 제정 당시에도 재건축의 경우에는 국공유지 사용료 면제대상에서 철저히 외면돼 왔다.

▲2003년 7월, 재건축만 면제대상 제외=과거 재건축의 근간이 됐던 구 〈주택건설촉진법〉에서는 사업계획승인을 받은 경우 수수료나 사용료를 면제하도록 규정한 바 있다. 하지만 지난 2003년 7월 〈도정법〉으로 통합될 당시 재건축을 제외한 재개발과 도시환경에 대해서만 면제규정이 마련됐다.

▲2011년 6월, 국토부-수도권 지자체간 개정 합의=이러한 논란이 제기되면서 국토교통부와 수도권 지자체들은 재건축도 국공유지 사용료를 면제하는 방안을 논의하기 시작했다.

 

지난 2011년 6월 국토부를 비롯한 서울·인천·경기 등의 수도권 지자체는 주택정책협의회를 통해 재건축을 제외한 재개발·도시환경에 대해서만 사업시행인가에 따른 〈국유재산법〉 및 〈지방재정법〉의 사용·수익허가를 받는 것으로 의제 처리하는 것은 입법미비라는 문제점이 있어 재건축도 포함시켜야 한다는데 의견을 모았다.

 

▲2011년 8월, 재건축도 면제 법제화=주택정책협의가 이뤄진 후 국토부는 〈도정법〉과 〈도시재정비 촉진을 위한 특별법〉을 통합한 신법을 제정하면서 재건축도 국공유지 사용료 면제규정을 법제화하는 등 본격 추진했다.

국토부는 지난 2011년 8월 ‘도시재정비 및 도시환경정비법’을 입법예고할 당시 현행 〈도정법〉 제32조제1항 제12호 및 제15호에서 정하고 있는 ‘주택재개발사업 및 도시환경정비사업에 한한다’는 단서규정을 삭제하면서 재건축도 국공유지 사용료를 면제받을 수 있도록 했다.

▲2012년 2월, 사업시행인가 신청분부터 면제=이후 신법제정이 무산됐고 현행 〈도정법〉으로 유지되면서 재건축 국공유지 사용료 면제 규정도 사라지게 됐다. 당시 부처간의 대립각이 형성돼 있어 재건축에 대한 국공유지 사용료 면제규정을 뺄 수밖에 없었다는 게 국토부의 변명이었다.

실제로 지난해 2월 〈도정법〉이 일부 개정되면서 사업유형에 대한 국공유지 사용료 면제규정에 대해서는 기존대로 유지됐다. 다만 ‘수수료 등’을 ‘사용료 또는 점용료’ 등으로 변경됐다. 게다가 재개발·도시환경의 경우에도 법 시행일을 기준 사업시행인가를 받은 사업장들은 면제대상에서 제외됐다. 일선 지자체들이 국공유지 사용료를 거둬들일 수 있는 여지가 여전히 남아 있는 것이다.

최영록 기자