[이슈분석] 서면결의서 징구주체에 대한 논쟁

 

 

 

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[이슈분석] 서면결의서 징구주체에 대한 논쟁

 

 

 

 

 

 

 

 

도시재생신문 2013.03.10

 

정비업체만 징구할 수 있는 업무영역 아냐

조합설립동의서와 서면결의서는 서로 달라

잘못된 유권해석, 범죄자만 양산하고 있다

 

[도시재생신문] 재개발·재건축 추진위·조합의 각종회의 서면결의서 징구를 둘러싼 논쟁이 여전하다. 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)상 정비사업전문관리업자(이하 정비업체)만이 징구할 수 있다는 주장과 조합설립동의서와 서면결의서는 서로 다른 성격의 것으로 전혀 문제될 것이 없다는 주장이 맞서고 있다. 또 정비사업의 현실을 고려하지 않은 주장이라는 비판도 제기되고 있다.

아직까지 추진위나 조합의 각종 회의 서면결의서 징구를 둘러싼 갈등에 대한 법률적 판단이 명확하게 내려지지 않은 상태에서, 이 문제를 둘러싼 고소·고발이 난무하면서 애꿎은 범죄자만 양산하고 있다는 비판도 거세다. 정비업체가 아닌 총회대행업체를 선정해야만 하는 추진위나 조합의 현실적인 이해관계와, 이미 실패로 판명된 정비사업전문관리업자 제도 때문이다.

#사례. 최근 수원지검은 총회대행, 조합설립동의서 및 서면결의서 징구를 전문으로 하는 J사에게 70만 원의 벌금형을 구형했다. 정비업체가 아닌 J사가 경기도 성남의 S재건축추진위원회의 총회를 수행하면서, 서면결의서를 징구했다는 것이 이유다. J사는 이에 반발해 정식재판을 청구했다. 당시 총회를 하게 된 이유가 정비업체와 추진위원회 집행부의 잘못된 업무추진을 바로잡고자 한 것이었다는 것. 검찰의 주장대로 정비업체만이 서면결의서를 받을 수 있는 것이라면, 총회에서 선정되지도 않은 또 다른 정비업체가 당시 총회를 진행하고 서면결의서를 징구해야 한다는 것인데, 이 역시 도시정비법상 불법이긴 마찬가지라고 A업체는 반박하고 있다. 또 추진위나 정비업체의 업무태만이나 불법행위와 상관없이, 선정된 정비업체만이 서면결의서를 징구해야 한다면, 그로 인한 주민피해는 누가 보상하느냐고 항변했다.

지난 2011년 일부 정비업계 인사들의 무리한 욕심과 로비, 국토부와 법제처의 잘못된 유권해석이 낳은 부작용이 위 사례에서처럼, 여기저기서 나타나고 있다. 이에 서면결의서 징구를 둘러싼 갈등의 문제점을 쟁점별로 살펴보고 법제처나 국토해양부, 각 지자체 유권해석의 오류를 분석한다.

■ 서면결의서 징구업무를 둘러싼 쟁점

추진위나 조합의 총회 등 각종 회의 서면참석결의서의 징구업무를 정비사업전문관리자의 고유 업무로 보는 근거는 도시정비법 제69조제1항의7의 가에 규정된 ‘동의서 징구’업무다. 지난 2011년 5월 12일 법제처는 서면결의서 징구업무도 ‘정비사업의 동의에 관한 업무의 대행으로 봐야 한다’는 유권해석을 내렸고, 이후 이와 관련한 대부분의 분쟁에 그대로 인용되고 있다.

그런데 법제처는 국토해양부 질의와는 상반되게, 2012년 3월 2일 이와 관련하여 민원인이 제기한 질의에 대하여서는 ‘추진위나 조합이 직접 서면결의서를 징구할 경우 정비사업전문관리자가 아니어도 된다’는 유권해석을 내렸다. 이와 같은 법제처의 석연치 않은 상반된 유권해석이 결국 추진위·조합집행부와 토지등소유자·조합원간 분쟁의 씨앗을 제공한 꼴이 된 것이다.

한편, 정비사업전문관리업자의 업무범위를 규정한 도시정비법 제69조는 제1항의1에서 ‘조합설립동의 및 정비사업 동의에 관한 업무대행’, 제1항의7에서 추진위원회 설립에 필요한 각목의 업무를 규정하면서 ‘동의서 징구업무’를 포함했다. 법제처가 서면결의서의 징구를 정비업체 고유 업무로 본 근거이기도 하다. 그런데 동의서와 서면결의서는 다르게 봐야 한다는 주장도 있다.

■ 서면결의서와 동의서는 서로 다른 것

문제는 조합설립 또는 추진위설립을 위한 동의서와 추진위나 조합 일반회의 서면참석결의서를 동일한 것으로 봐야하느냐는 것이다. 2011년 5월 법제처 유권해석에서는 추진위나 조합원총회의 의결사항 대부분이 정비사업시행과 관련한 것들이기 때문에 서면결의를 ‘동의’로 해석해야 한다고 보았다. 이와 관련하여서는 법원의 명확한 판단이 있어야 할 것으로 보인다.

서면결의서를 조합설립동의서와 동일한 것으로 본 법제처의 유권해석은 ‘정비사업의 동의’라고 하는 관련조항의 문구를 지나치게 엄격하게 해석하면서 생긴 오류라고 보여 진다. 왜냐하면 토지등소유자가 상당한 비용을 부담하면서 정비사업에 참여할 것인지의 여부를 묻는 조합설립동의서와, 주어진 안건의 찬·반 여부를 묻는 개별총회의 서면결의서는 다른 것이기 때문이다.

조합설립동의와 같이 ‘동의’를 필요로 하는 사업절차의 경우, 일정한 법정 동의율이 전제되지 않으면 사업시행 자체가 허용되지 않는 반면, 일반회의 의안에 대한 결의의 경우, 법정 의사정족수만 충족되면 추진위나 조합의 재량으로 총회에서 정한 투표와 개표방식에 의해 안건의 가·부 여부를 결정할 수 있다. 따라서 ‘동의’와 ‘결의’를 구분하여 판단해야 할 필요가 있다.

한편 동의서와 달리, 모든 회의의결은 비밀투표를 원칙으로 한다. 동의서의 경우 동의자가 공개되는 반면, 회의의결의 경우 본인 외 찬·반 여부를 공개하지 않는 것이 원칙이다. 따라서 동의서의 징구는 안건의 동의를 위한 안내요원의 설명이 필요하지만, 서면결의서는 찬·반 여부를 위한 설명이 필요하지 않다. 배포된 회의책자의 내용에 따라 당사자가 결정하는 것이다.

■ 정비업체 고유 업무이기 위한 조건

논란에도 불구하고 서면결의서의 징구업무가 정비사업전문관리업자의 고유 업무가 되기 위해서는 몇 가지 전제가 필요하다. 서면결의서 징구업무가 정비업체의 용역범위에 포함되는 강제조항이라면, 서면결의서의 징구에 필요한 인력과 비용이 정비업체의 몫이어야 한다. 다시 말해 정비업체에 소속된 직원이 정비업체의 용역비 내에서 해당업무를 수행해야 하는 것이다.

서면결의서 징구가 정비업체의 고유 업무가 되기 위해서는 먼저, 서면결의서 징구요원이 정비업체의 직원이어야 한다. 법제처도 정비사업전문관리업자 도입의 취지를 ‘조합의 비전문성을 보완하고 효율적인 사업추진을 도모하려는 것’이라고 설명하고 있기 때문이다. 하지만 현실적으로 불가능하다. 현행 정비사업전문관리업자 등록기준 역시 이를 전혀 고려하고 있지 않다.

결국 서면결의서 징구업무에 대한 권한이 조합 또는 정비업체, 제3의 총회대행업체 중 어디에 있든 간에 서면결의서 징구요원의 인적구성은 전혀 달라지지 않는다. 다만, 징구요원의 인건비 관리업무를 누가 맡느냐의 차이만 남게 되는 것이다. 결국 관리업무의 법적 귀속여부에 따라 해당용역의 이권만 보장해 주는 결과를 낳게 된다. 법제처의 유권해석이 잘못된 이유다.

더 큰 쟁점은 서면결의서 징구를 위한 용역비용을 누가 부담하느냐의 문제다. 법제처의 유권해석대로 서면결의서 징구가 정비업체의 고유 업무라면 비용은 정비업체의 용역비용에서 지급되는 것이 정당하다. 그리고 현재 모든 사업장에 일반적으로 적용되는 정비업체 용역비 규모(수십억)와 정비업체가 실제로 담당하는 업무를 비교하더라도 그렇게 하는 것이 마땅하다.

하지만 모든 사업장에서 서면결의서 징구비용은 추진위나 조합이 부담하고 있다. 미리 예산이 수립되지 않은 경우에는, 총회에서 이와 관련한 별도의 사업비예산을 수립하여 집행하고 있다. 용역의 이권은 정비업체가 독점하고, 돈은 추진위나 조합이 내야하는 기형적인 구조인 것이다. 또 비용부담 주체가 업무에서 배제되는 것도, 일반의 상식으로 이해할 수 없는 부분이다.

책임소재 역시 문제다. 대부분의 재개발·재건축사업이 정해진 기간 내에 사업추진이 어려운 이유는 조합원의 동의를 얻는데 실패하기 때문이다. 문제는 사업이 실패할 경우, 동의의 책임을 진 정비업체가 아닌 조합이나 추진위 집행부가 그 책임을 진다는데 있다. 수십억의 용역비를 받고 정비사업전문관리를 위임받은 정비업체는 실패의 책임을 전혀 지고 있지 않는 것이다.

■ 법률쟁점-정비업체 뽑으려 정비업체 선정?

한편, 법제처나 J업체 고소권과 관련한 검찰의 주장대로라면, 정비사업전문관리업자의 선정을 위한 총회를 수행하기 위해서도 정비업체를 선정해야 한다는 법률적 모순이 생긴다. 서면결의서징구 등 총회진행업무가 정비업체의 고유 업무라면 정비업체를 선정하기 위한 총회도 정비업체가 수행해야 한다. 아주 심각한 법률적인 모순이 발생하는 것이다.

도시정비법 제24조제3항은 ‘정비사업전문관리업자 선정업무’를 토지등소유자 또는 조합원총회의 전속의결사항으로 규정하고 있다. 정비업체의 선정은 반드시 총회에서 선정해야 한다는 것. 서면결의서 징구가 정비업체의 고유 업무라면, 해당업무를 수행하는 정비업체 역시 총회에서 뽑아야 한다는 것인데, 총회를 위해 총회를 해야 하는 기현상이 발생하는 것이다.

또 총회에서 총회대행을 위한 정비업체를 선정했더라도 여전히 문제가 발생한다. 한 개의 조합에 두 개의 정비업체가 존재하는 것이 되기 때문이다. 사실상 조합설립인가와 사업시행인가, 관리처분인가를 빼면 정비업체의 업무 대부분이 총회의 지원업무인 점을 감안하면 더욱 그러하다. 법제처의 유권해석이 사려가 깊지 못했다는 비판을 받는 이유다.

한편으로 국토부 등 관리를 담당한 공공기관이나 일부 고소 건에 대한 경찰이나 검찰의 처분이 놓치고 있는 것은, 정비업체에 의한 이권개입이다. 추진위나 조합집행부가 총회대행업체를 별도로 선정하는 가장 큰 이유가, 정비업체에 의한 업체선정과정에서의 이권개입을 차단하기 위한 것이다. 최근 사회적 물의를 일으킨 일부 정비업체들의 행태가 이를 방증하고 있다.

총회진행업무가 정비사업전문관리업 등록요건이 정하는 전문분야인지에 대해서도 논란이 있다. 대개 회의상정안건의 심의와 내용의 작성, 안건의 상정 등은 정비업체가 지원하고 조합의 이사회·대의원회에서 결의하는 사항들이다. 총회대행업체는 회의 의사진행을 관리하고 부재자투표관리 등 민법상의 회의절차를 공정하게 관리하는 역할로 업무범위가 제한되기 때문이다.

■ 잘못된 유권해석이 애꿎은 범죄자만 양산

정비업체가 존재함에도 불구하고 서면결의서 징구 등 총회의 진행 및 관리업무를 외부업체에 위탁하는 가장 중요한 이유가 업체선정 등 회의의 공정성을 기하자는데 있다. 왜냐하면 정비업체가 추진위단계부터 사업에 관여하면서 이권에 개입할 많은 여지를 안고 있기 때문이다. 실제로도 최근 검찰수사에서도 정비업체에 의한 업체선정과정의 비리가 많이 드러나고 있다.

결국 몇몇 인사, 특정단체의 개인이기주의와 법 적용의 현실과 모순을 제대로 따져보지 않은 법제처의 잘못된 유권해석으로 애꿎은 범죄자만 양산하는 꼴이 되어버렸다. 지금까지 십수년동안 평화적으로 공존하며 서로 분할하여 수행해 오던 용역업무가 정비업체의 이권을 보장해주는 수단으로 전락하면서 사회적 갈등과 많은 부작용을 낳고 있는 것이다.

현실적 필요에 의해 만들어진 총회대행용역, 또는 서면결의서 징구를 담당하는 일명 O/S업체들. 이들 업체 대부분은 정비사업전문관리업자 등록요건 중 하나인 자본금 5억 원이라는 진입장벽 때문에 총회업무에만 천착된 경우다. 인적구성에서도 대부분이 정비업체 직원 이상의 정비사업 전문지식을 겸비하고 있고, 건설사나 정비업체 출신의 비율이 가장 높다.

한편, 절차법인 도시정비법은 재개발·재건축사업에서 발생할 갈등을 최소화하고 업무의 공정성을 보장하기 위해 만들어진 것이다. 따라서 현실의 요구를 제대로 반영하고 있지 못한 조항은 개정되거나 명확히 해야 한다. 또 법령의 해석에 있어서도 정비사업의 원활한 진행이라는 원칙이 전제가 되어야지, 특정의 이해관계만을 보장해 주는 것이어서는 안 된다.

국토부나 광역단체, 기초단체 등 인·허가 및 관리업무를 담당하고 있는 공공기관 역시 업무유기를 반성해야 한다. 대부분의 재개발·재건축 조합원, 조합집행부 및 업계관계자들은 도시정비법 시행 후 가장 실패한 제도로 ‘정비사업전문관리업자’ 제도를 꼽는데 주저하지 않는다. 현재 사업실패의 상당부분 역시 이에 기인한 바가 크다. 관리·감독관청이 살펴야 할 부분이다.

송윤창(발행인, 분쟁컨설팅연구소장)